目　录

立法沿革及意义

第一章 总 则

第二章 行政强制的种类和设定

第三章 行政强制措施实施程序

第一节 一般规定

第二节 查封、扣押

第三节 冻结

第四章 行政机关强制执行程序

第一节 一般规定

第二节 金钱给付义务的执行

第三节 代履行

第五章 申请人民法院强制执行

第六章 法律责任

第七章 附 则

立法沿革及意义

一、立法沿革

1.初次审议

全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“人大法工委”）从1999年3月开始行政强制法的起草工作，并于2002年形成了行政强制法的征求意见稿。在多次调研并广泛征求国务院有关部门、地方人大和一些全国人大代表、专家意见的基础上，形成行政强制法（草案）。2005年12月提请十届全国人大常委会第十九次会议进行初次审议。 

审议要点：

草案剑指行政强制的“乱”和“滥”。

（行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。） 

行政强制法草案说明指出:“目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政手段滥用的情况。” 

行政强制立法的指导思想有两个方面，一方面是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；另一方面，是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

明确行政强制的设定权，是从源头上解决行政强制“乱”的关键。对此，草案规定原则上行政强制措施由法律设定。同时，规定行政法规、地方性法规可以设定部分行政强制措施。 

现行法律、法规对行政强制程序没有统一的规定。草案规定了行政强制措施实施的程序，并对限制公民人身自由等强制措施从程序上进行了严格限制。

2.二次审议

法律委员会、法制工作委员会再次征求有关方面意见，并召开部分地方人大和政府法制部门参加的研讨会听取意见，对草案进行研究修改。2007年10月十届全国人大常委会第三十次会议再次审议了草案。 

审议要点：

应严格约束限制人身自由、不扣押与违法行为无关财物、教育与强制相结合、加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额

二审时，有常委委员提出，限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束。对此，草案增加规定，实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。 

为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，新草案增加规定:“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”并相应增加对违反上述规定的法律责任。

在草案征求意见过程中，有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。为此，草案有关规定被修改为:“实施行政强制措施，坚持教育与强制相结合。” 

针对现实中因为行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，出现“滚雪球”式罚单，滞纳金远高出罚款数额的情况，草案增加规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。 

3.三次审议

人大法律委员会、法制工作委员会于2009年6月11日、12日在京召开座谈会，征求国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见，对草案作了进一步修改。法律委员会于2009年8月10日、19日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。 

审议要点：

事前论证和实施中的评估、行政强制措施权不得委托、不查封扣押个人生活必需品。

为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，草案增加了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。

目前，行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。草案增加两项内容:“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。” 

草案还从程序上加强了对公民、企业合法权益的保护:不得重复查封；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；延长查封、扣押的决定应当告知当事人。

4.四次审议

2011年4月，十一届全国人大常委会第二十次会议继续审议行政强制法草案。

审议要点：

地方不得随意设行政强制措施、与行政处罚权有关的行政强制措施、对代履行范围作出严格限定。

草案规定，法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以外的行政强制措施。 

原草案规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。国务院法制办公室提出，行政处罚法为解决对一些事项多头执法的问题，规定了相对集中行政处罚权制度，相关行政处罚权集中到一个行政机关后，与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施，否则，相对集中的行政处罚权就难以落实。为此，新的行政强制法草案规定:“依据行政处罚法第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”

为防止行政机关滥用代履行，草案对代履行的范围进行了限制，规定行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。 

5.五次审议

2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了行政强制法。

审议要点：

设定和实施提出意见和建议、申请法院强执案留探索空间

针对行政强制措施种类的最后一种“其他行政强制措施”这一兜底条款范围太大，为防止被滥用，草案规定，尚未制定法律且属于国务院行政管理事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。 

为保障公民对行政强制设定和实施提出异议，草案规定，公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关，就行政强制的设定和实施提出意见和建议。

申请法院强制执行的案件，到底由法院还是行政机关实施？尚处于改革探索中。将“行政机关向法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由法院执行”

全国人大常委会从1999年开始酝酿制定该法到表决通过，前后历时12年，五次审议，最终成为法律。行政强制法是我国行政法制建设立法三部曲中的第三部法律，前两部是行政处罚法、行政许可法。

二、行政强制法意义

行政强制法是继1996年出台行政处罚法和2003年出台行政许可法之后，中国行政法治建设、规范行政行为“立法三部曲”的最后一部，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。 

简单的从两个相对的角度看：

1.政府自身角度—规范行政行为

2.行政相对人角度—保障相对人权利

具体体现在以下方面：

（一）从政府自身角度看——规范行政行为

规范行政行为有两层含义：一方面是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；另一方面，是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

具体体现在以下几个方面：

1.行政强制的种类。行政强制措施（6种）和行政强制执行（5种）两大类，11种方式。

2.限制行政强制的设定主体。行政强制措施--限于法律、行政法规、地方性法规。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。行政强制执行--行政强制执行由法律设定。 

3.限制行政强制的实施主体。行政强制措施--由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。行政强制执行--由法律规定的行政机关在法定职权范围内实施。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。 

4.赋予行政相对人程序制约权，以权利制约权力。比如：必须向相对人出示身份证件；告知理由、依据、救济途径；听取相对人的陈述和申辩等。行政机关实施行政强制执行。应当事先向相对人发出摧告书，相对人收到摧告书后，有权进行陈述和申辩。对相对人进行的陈述和申辩，行政机关必须充分听取，并对相对人提出的事实、理由和证据进行复核，相对人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。此外，相对人有法定事由的，可申请行政机关中止或终结实施行政强制。

5.赋予人民法院程序制约权，以权力制约权力。行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供申请书、行政决定书及作出决定的事实、理由和依据、当事人的意见及行政机关催告情况、申请强制执行标的情况等其他材料。在一定情形下，法院在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。 

6.建立、健全行政机关内部审批制度，完善行政内部程序制约机制。（第十八条）

（二）从行政相对人角度看——保障相对人权利

1.人权保障原则。限制公民人身自由、冻结存款、汇款等行政强制措施的设定确定为法律保留事项，严加控制。对查封、扣押和冻结，还规定了若干特别程序。

2.法定原则。为避免实践中行政强制的“乱”和“滥”，行政强制法对行政强制的设定、实施、程序都做了严格的明文规定。

3.比例原则。“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”

4.救济和责任原则。救济和责任是既有区别，又有密切联系的两项原则。其区别在于，救济解决的是行政强制对相对人侵权的补救问题，责任解决的是行政机关及其工作人员违法强制、滥用强制权的法律责任问题。二者的密切联系在于，救济和责任的根本目的都在于保障人权。关于救济和责任的基本原则规定在总则中，而关于救济和责任的具体规则则分别规定在相关章节，特别是“法律责任”一章中。

第一章 总 则

第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

【条文主旨】

本条是关于立法目的和立法依据的规定。

【立法背景】

行政强制法的立法目的如同行政处罚法的立法目的一样，主要不是为了加强行政管理（尽管也有加强行政管理的目的），而是为了规范行政管理，规范行政机关的强制性和制裁性行为，保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。 

【条文解读】

阐明了立法宗旨和指导思想。行政强制立法的指导思想有两个方面，一方面赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；同时，对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。目前我国行政强制制度主要存在两个问题：一是“乱”，包括“乱”设和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；二是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对违法行为不能有效制止，行政决定不能及时执行。 

强制法在行政强制的设定、实施程序、法律责任等具体规定上充分体现了宪法赋予公民的基本权利。强制法的规定体现了宪法的精神。

第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

【条文主旨】

本条是关于行政强制法调整范围的规定。

【立法背景】

“基础行为与执行行为分离并且已经生效”的划分标准。

“行政强制措施”与“行政强制执行”之间的划分标准，首先在于看“基础行为”与“执行行为”是合一的，还是分离的：如果“行政强制措施”与“行政强制执行”是合一而无法分开，该行为就是“行政强制措施”；相反，如果“基础行为”与“执行行为”是分离的，那么，该执行行为就是“行政强制执行”。 

其次，当“基础行为”与“执行行为”分离时，还得视该“基础行为”是否已经“生效”：如果所执行的“基础行为”已经“生效”，对它的执行，就是典型的“行政强制执行”；如果所执行的“基础行为”尚未“生效”，对它的执行便是“先行执行”。“先行执行”是“行政强制执行”的一种例外。它与“行政强制措施”比较，在于在它身上，“基础行为”与“执行行为”已经分离，而前者是合一的；与“行政强制执行”比较，它所执行的“基础行为”尚未“生效”，而前者以“基础行为”的“生效”为特征。由于“先行执行”只是“行政强制执行”的一种例外，所以从广义上讲，它便是“行政强制执行”的一部分。

【条文解读】

行政强制措施的特征：

1、行政强制措施只能是由行政主体作出，人民法院不能成为即时强制的主体。

2、基础行为与采取强制措施行为本身结合在一起，在时间上难以分离。

3、行政强制措施是在出现紧急状态，且无法期待相对人自动履行时采取的。

4、行政强制措施的实施必须有具体法律的实体授权。

行政强制执行的特征 ：

1．行政强制执行以行政主体和法院为执行主体。

2．行政强制执行以已生效的具体行政行为所确定的义务为执行内容。

3．强制执行的目的在于迫使相对人履行义务或用代执行等方式达到与履行义务相同之状态，最终确保行政法上秩序的实现。

4．在执行条件上，行政强制执行必须以相对人逾期不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务为前提。

【释义】据统计，截止2004年底，我国现行法律中有62部对行政强制作出了规定，其中51部法律规定了行政强制措施，24部法律规定了行政机关的强制执行。现行行政法规中有72部对行政强制作出了规定，其中规定行政强制措施的有61部，规定行政机关有强制执行权的有22部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权的有11部。在72部规定了行政强制的行政法规中，30部行政法规有上位法依有据；在没有上位法依据的其他42部行政法规中，27部规定了查封、扣押。从制定的时间看，对行政强制作出规定的72部行政法规中，有45部是在2000年之前制定的，其余是2000年以后制定的。

法律规定的行政强制包括七大类：一是对人身自由的限制，有9部法律，包括由戒严法、人民警察法、集会游行示威法等，有5部行政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条例等，限制人身自由的方式有盘问、留置、约束、强制带离现场等。二是对场所、设施或者财物查封，有13部法律，包括税收征管法、道路交通安全法、食品卫生法等，有31部行政法规，包括海关稽查条例、税收征收管理法实施细则等。三是对财务的扣押，有12部法律，包括枪支管理法、 海关法、产品质量法等，有35部行政法规，包括公安机关督察条例、道路交通安全法实施条例等。四是对存款的冻结，有2部法律即海关法和税收征管法，有5部行政法规，包括国家安全法实施细则、进出口关税条例等。五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经营场所，有39部法律，包括国家安全法、消防法、食品卫生法等，有32部行政法规，包括海关行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。六是遇有自然灾害、传染病爆发等严重危害公共安全的紧急情况下采取紧急措施，有12部法律和12部行政法规。七是金融监管和技术性监控措施，有7部法律包括证券法、银行业监督管理法、进出口商品检验法等，有5部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有20部法律，包括集会游行示威法、海关法等，有23部行政法规，包括防汛条例、企业法人登记管理条例等。依照法律、行政法规的规定，被授权的行政机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉讼法的规定采取相应的强制措施；金融监督和监察机关对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以申请司法机关予以冻结。除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。

第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。

发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

【条文主旨】

本条是关于行政强制法调整范围及其例外的规定。

【条文解读】

本法调整范围有例外：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施。另外，行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，有其特殊性，需要适用特别规定。因此，本法明确规定，对上述几种措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

【释义】阐明了适用和不适用行政强制的范围。由于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控有其特殊性，所以需要依照特殊规定。这里所谓的有关法律、行政法规有很多，比如：《防震减灾法》《安全生产法》《食品安全法》《突发事件应对法》《中国人民银行法》《商业银行法》《海关法》《海关法行政处罚实施细则》等。

第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

【条文主旨】

本条是关于行政强制法定原则的规定。

【条文解读】

具体包括以下方面：行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序（一般规定、查封和扣押、冻结）、行政机关强制执行程序（一般规定、金钱给付义务的执行、代履行）、申请人民法院强制执行等。

【释义】由于行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，因此实施行政强制必须遵循一定的原则。主要有法定原则、适当原则、教育与强制相结合原则、不得为单位和个人谋利原则等。本条规定体现了法定原则。

第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

【条文主旨】

本条是关于行政强制适当原则的规定。

【立法背景】

二审稿第六条规定：“实施行政强制措施，坚持教育与强制相结合，实施非强制性措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。”有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。全国人大法律委员会经研究，建议对草案第六条进行相应的修改。并拆分成第五条和第六条表述。 

【条文解读】

行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。

【释义】本条的规定体现了适当原则。从实体上说，行政主体依法实施行政强制应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政主体所采取的强制手段必须与要达到的目标之间有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能扣押违禁品以外的其他商品。

第六条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。

【条文主旨】

本条是关于坚持教育与强制相结合原则的规定。

【立法背景】

同上。

【条文解读】

同上。

【释义】本条的规定体现了教育与强制相结合原则。行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。

第七条 行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。

【条文主旨】

本条是关于不得为单位或者个人谋取利益原则的规定。

【条文解读】

禁止非法谋利的原则性规定。

【释义】本条的规定体现了不得为单位和个人牟利原则。行政强制四大原则的确立，就是为了杜绝滥用行政强制权的行为发生。

第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。

【条文主旨】

本条是关于救济权利的规定。

【条文解读】

救济权利包括：事前的陈述、申辩权；事后的复议、诉讼权；受损害对行政机关或者法院的赔偿请求权。

【释义】明确了公民在面对行政机关、人民法院实施行政强制行为时所拥有的五大权利。

第二章 行政强制的种类和设定

第九条 行政强制措施的种类：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；

（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

（五）其他行政强制措施。 

【条文主旨】

本条是关于行政强制措施种类的规定。

【立法背景】

二审稿草案中列举了6种强制措施的方式，第（五）项“强行进入住宅”不能与其他项并列，进入住宅与其他行为是不存在竞合状态的。在任何一个国家里面，进入民宅必须具备一定条件，除非主人邀请，公安机关必须有合法的法律程序，决不允许依据一般的行政法规就可以进入民宅。如果在本法中规定可以进入住宅，那么必须规定出严格的法律程序。 

【条文解读】

行政强制措施的种类已由法律明确规定，行政法规、地方性法规等其他法律规范不能再创设新的种类。

【释义】本法对现行法律、法规中的行政强制五大种类进行了梳理。大家在看了这一条后常常会问：《行政强制法》到底是对政府强制还是对公民强制？我个人认为：从本质上讲，《行政强制法》更多的是规范、限制行政机关的行政强制权。但是，行政机关要保护公共秩序，要维护公民的权利，必须依法享有行政强制权。因此，制定《行政强制法》也是对依法行使行政权的一个保障。

行政强制法规定的种类有：

（一）限制公民人身自由。其他法律中有留置盘问、人身检查、强制传唤、拘留、禁闭、强制隔离、强行驱散等等。常见的如保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强行驱散等。

（二）查封场所、设施或者财物。其他法律法规还使用“封存”“封闭”“关闭使用场所”等词。

（三）扣押财物。其他法律法规还使用“暂扣”“扣留”等词。

（四）冻结存款、汇款。包括冻结股票等有价证券。

（五）其他行政行政强制措施。这是兜底性规定，除前述四种，还有许多强制措施没有列举，如《专利法》第49条规定的强制许可，《计量法》第9条规定的强制检定，《动物防疫法》第21条规定的“隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种”，《外汇管理条例》第45条、第46条规定的强制收兑等等。

上述这些行政强制措施只能由法律、行政法规、地方性法规设定，其他规范性文件不得设定，而且不同种类行政强制措施有不同的设定权限。如限制公民人身自由和冻结存款、汇款的强制措施只能由法律规定。

第十条 行政强制措施由法律设定。

尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。 

【条文主旨】

本条是关于行政强制措施设定主体的规定。

【立法背景】

1.三审稿还曾规定，尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物，以及其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。 

与三审稿相比，四审稿的新变化是将上述条文中的“或者”改成了“且”。这意味着只有两个条件同时具备，行政法规、地方性法规才能设定相应的行政强制。其一、如果某一事项属于“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”，但已制定了法律，而法律没有规定行政强制措施，再允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施，就等于允许行政法规、地方性法规与法律不一致。其二，如果某一事项虽然没有制定法律，但不属“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”，若允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施，就等于允许国务院和地方人大及其常委会越权行事。 

2.草案四审稿同时明确：法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这一新增的条款颇为引人注目，意味着国家部委和地方政府以规章、通知等红头文件形式设定行政强制措施的行为，都属于违法。四审稿的这一规定，在立法上毫无疑义地明确了层级低于法规的规范性文件、红头文件等，都不得设定行政强制。 

3.草案四次审议稿第十条第二款规定：“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施”。在行政强制法草案中，第九条规定了行政强制措施的种类，其中第一项和第四项分别为：限制公民人身自由和冻结存款、汇款。 

有常委委员提出，根据这一规定，行政法规可以设定“其他行政强制措施”，缺少限制，规范性不够，如涉及进入公民住宅等的行政强制措施只能由法律规定。据此，五次审议稿将此款修改为：“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”同时，对草案四次审议稿第十一条第二款也作了相应修改。 

【条文解读】

关键词：“且”、“应当由法律规定”

【释义】明确了法律、行政法规和地方性法规分别可以设定的行政强制措施种类，同时杜绝个别部门、党委、政府以规范性文件的形式擅自设定行政强制措施的情况。只有明确了行政强制的设定权，才能从源头上解决行政强制“乱”的问题。过去，由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制设定权不明确，不仅法律、法规、规章在设定行政强制，甚至个别规范性文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。

@2011年9月14日国土资源网邀请国土资源业内专家专门讨论国土资源管理部门贯彻实施《行政强制法》的问题，国土资源部执法监察局查处二处副处长潘辉有一段精彩的论述，这里和大家分享。

@话题：强制执行权，一直以来是国土资源执法的关注点，也是强力争取的权力。《行政强制法》最终明确了行政强制措施、行政强制执行等行政强制行为的实施主体。怎样理解国土资源部门在行政强制行为中的权力，规范自身行为？

@潘辉：“徒法不足以自行”，在当事人拒不履行行政决定时，希望拥有强制执行权，能够直接而不是通过申请法院，强制违法行为人履行行政决定，这是国土资源主管部门长期面对“制止难、查处难”时无奈的心声。国土资源执法实践中，对于违法行为，执法人员只能苦口婆心反复劝阻、不断下达责令停工通知书，千辛万苦调查取证作出的行政处罚决定，还得申请法院强制执行，法院同样面临执行难的问题。在这种情况下，出现“求人不如求自己”的想法也是可以理解的。国土资源主管部门希望的强制权包括两个方面，一是制止违法行为的强制措施权。在当事人拒不停止国土资源违法行为，国土资源主管部门可以采取查封、扣押等强制措施。二是履行行政处罚决定的强制执行权。在当事人拒不履行行政处罚决定时，国土资源主管部门可以强制执行。《行政强制法》的颁布实施，能否给我们提供一个新的契机，满足我们的希望呢？客观讲，查封、扣押等行政强制措施对于制止国土资源违法行为的作用是显而易见的。但是，《行政强制法》明确规定，行政强制措施只能由法律设定。现行的《土地管理法》、《矿产资源法》并没有设定查封、扣押等任何行政强制措施。因此，按照《行政强制法》的规定，各级国土资源主管部门及执法人员在制止、查处土地、矿产违法行为时，不能采取查封、扣押等措施。

虽然不能实施查封、扣押这种行政强制措施，但是我们可以充分利用《行政强制法》、《行政处罚法》关于证据的相关规定，通过“证据先行登记保存”的措施来达到制止、查处违法行为的目的。根据《行政强制法》规定，为防止证据毁损，对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制是一种行政强制措施。《行政处罚法》第三十七条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《行政处罚法》是法律，证据先行登记保存可以视为《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。

除此之外，我们还可以利用《行政强制法》关于行政强制执行的相关规定来达到制止违法行为的目的。依据《行政强制法》，对于不履行“行政决定”的，可以依法强制其履行义务，这里的“行政决定”并不仅限于行政处罚决定，当然包括责令停止违法行为、责令履行法定义务、责令改正违法行为等。因此，对于国土资源主管部门的责令行为，如果当事人拒不履行，可以申请法院强制执行。

查封、扣押行不通，强制执行这条路能否走通呢？《行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定。而《土地管理法》、《矿产资源法》仍然没有设定国土资源主管部门有强制执行权，我们只能申请人民法院强制执行。但是，为了保障行政机关依法履行职责，《行政强制法》第五章详细规定了申请人民法院强制执行的范围、条件、程序。其中，相对于以前的关于强制执行申请的有关规定，《行政强制法》中的有关规定对我们还是非常有利的，需要我们认真研究和充分适用。如第五十六条、第六十条等规定。

@话题：一些地方立法中，对国土资源部门赋予了强制执行权，《行政强制法》实施后，是否还能适用？目前，基层执法工作中还存在一些不规范甚至是违法的行为，贯彻实施《行政强制法》，必须对哪些问题引起重视并纠正？

@潘辉：《行政强制法》第十条规定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封、扣押等行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押行政强制措施。但是，由于已经制定了《土地管理法》、《矿产资源法》，并不属于“尚未制定法律”的情形，因此，地方性法规设定的查封、扣押与《行政强制法》冲突的只能停止执行。

为了更好地制止违法行为，有的地方在执法过程中，对违法行为实施行政强制，主要是查封和扣押设备、建筑材料、工具等。原国家土地管理局也在1996年3月1日起实施的《土地违法案件查处办法》 第六章专门对“查封”作了规定。随着《行政强制法》的出台，这些做法和规定将被停止执行。

随着2008年6月1日《违反土地管理规定行为处分办法》的实施，以及2009年度“土地卫片执法”问责制的落地，地方政府加大了对违法违规用地的整改查处力度，拆除违法建筑物的力度很大。其中，有些做法应引起注意。按照《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，乡、镇人民政府对于违法建设有强制拆除权，但是不能以“土地卫片执法”的名义实施强制措施或拆除，也不能以国土资源主管部门作为实施主体。另外，基层执法中，经常采取 “联合执法”的形式，即国土资源、公安联合执法，打击违法用地、违法采矿等行为，效果明显。但是也要注意，采取限制人身自由等行政强制措施时，适用的法律、法规也要正确，不能依据《土地管理法》《矿产资源法》的规定，同样不能以国土资源主管部门为实施主体。

第十一条 法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。

法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。 

【条文主旨】

本条是关于行政法规对“特定事项”设定权的规定。

【立法背景】

四审稿新增规定:“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。”

经梳理，截止到2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。国务院法制办公室提出，在这种情况下，应当明确行政法规可以设定行政强制措施。 

【条文解读】

针对“特定事项”的强制措施，包括使用警械、查封、扣押、封存、制止等，如根据海关法，海关工作人员使用武器和警械的规定中设定“使用警械”；根据种子法，植物新品种保护条例设定“封存、扣押”与假冒授权品种案件有关的繁殖材料；根据传染病防治法，医疗废物管理条例设定“查封、暂扣”等。

有关专家表示这是一种设定“授权”，即在这些“特定事项”的管理中，管理措施不全，需要设定行政强制措施。

【释义】由于本法第九条第一项、第四项涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款，所以对这两项的设立权只能由法律来进行规定，国家并没有轻易下放。截止2010年上半年，行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。

第十二条 行政强制执行的方式：

（一）加处罚款或者滞纳金；

（二）划拨存款、汇款；

（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；

（四）排除妨碍、恢复原状；

（五）代履行；

（六）其他强制执行方式。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行方式的规定。

【条文解读】

行政强制执行的方式已由法律明确规定，行政法规、地方性法规等其他法律规范不能再创设新的方式。

【释义】本法规定了行政强制执行的六大方式。“七八个大盖帽围着一个小草帽”是过去城市管理落后，多头行政执法的写照。扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据统计，我国不同部门对强制手段居然有200多种称呼。名目繁多的行政强制方式，大都没有明确的界定，这就必然给其实施带来许多随意性，进而造成执法混乱。此次本法把行政强制规范为六类。

行政强制法规定的执行方式有：

（一）加处罚款或者滞纳金。这是间接强制的执行方式，属于执行罚。比如行政处罚法规定，行政相对人到期不交罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。目前，我国有2部法律、15件行政法规对滞纳金标准进行了规定。

（二）划拨存款、汇款。这是直接强制方式，采用这种执行方式的行政机关，需要法律的明确授权。目前，行政机关划拨存款、汇款只适用于税收、社保费征收等少数领域。

（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。行政处罚法规定，采用此种执行方式，必须由法律规定。目前《税收征收管理法》、《海关法》以及《行政强制法》第46条规定了此执行方式。此外，行政机关拍卖财物必须委托拍卖机构依法拍卖。

（四）排除妨碍、恢复原状。比如《道路交通安全法》第104条、《水法》第65条、《气象法》第35条规定了此执行方式。

（五）代履行。这是指行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，费用除法律另有规定外一般由当事人承担。目前，我国17部法律、18件行政法规规定了此执行方式。

（六）其他强制执行方式。这是兜底性规定，除上述以外的其他执行方式，如《兵役法》规定的强制履行兵役，《金银管理条例》规定的强制收购，《外汇管理条例》规定的强制回兑等。

第十三条 行政强制执行由法律设定。

法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行设定主体的规定。

【条文解读】

行政强制执行的设定主体较行政强制措施的设定主体单一、只有法律能够设定行政强制执行。否则只能申请人民法院强制执行。

【释义】为了保证法制统一、设立本条。采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权。否则，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施。损害公民合法权益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源。2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就在《城市房屋拆迁管理条例》的基础上删除了政府的行政强制执行权。

第十四条 起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。 

【条文主旨】

本条是关于听取意见的规定。

【立法背景】

三审稿增加了设定行政强制的事前论证条款。草案规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。 

【条文解读】

听取意见并向制定机关说明起草情况。

【释义】本条反映了法律在起草、修改、如何实施等方面充分体现人民群众的意志。

第十五条 行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。

行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。

【条文主旨】

本条是关于行政强制评价的规定。

【立法背景】

三审稿增加了对行政强制予以评估的条款。草案规定，行政强制的设定机关应定期评价已设定的行政强制，认为不适当的，应当及时修改或者废止；行政强制的执行机关应当对实施情况和必要性适时进行评价。 

草案四次审议稿第十五条第三款规定：“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。”有些常委委员、代表提出，应当进一步规定相应的受理和反馈机制。经研究，建议将这一款修改为：“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。” 

【条文解读】

制定机关的定期评价、实施机关的适时评价和行政相对人的民主评价。

制定机关的定期评价：对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。

实施机关的适时评价：实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。

行政相对人的民主评价：公民、法人或者其他组织可以向设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。 

【释义】为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，本法特别规定了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。同时，规定了行政强制实施中的具体评估程序。更广泛的疏通了民意渠道，有利于群众与政府的良性互动。我国西周时代就有了“三刺”制度。就是指凡重大疑难案件，要经过“三刺”程序，即“一曰讯群臣，二曰讯群吏，三曰讯万民”。也就是说，重大疑难案件首先应交给群臣来讨论，群臣讨论尚不能决定，再交给官吏们讨论，仍不能决定者，交给国人商讨决定。这种制度一方面是原始氏族时代的遗风，体现了对司法判案的慎重。

第三章 行政强制措施实施程序

第一节 一般规定

第十六条 行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

【条文主旨】

本条是关于依法履行职责的规定。

【条文解读】

行政强制措施的设定主体仅限于法律、法规，所以实施行政强制，必须依据法律、法规。

无明显社会危害不宜“强制”。

【释义】规定了实施行政强制措施的基本依据，即法律、法规。

第十七条 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

【条文主旨】

本条是关于行政强制措施实施主体的规定。

【立法背景】

目前，行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响的法制的严肃性和政府形象。因此，三审稿增加了两项内容：一是行政强制措施权不得委托，二是行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。 

四审稿还规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。这样的修改有利于行政处罚权的落实和提高效率。

【条文解读】

实施主体类型：法定职权机关、行使相对集中行政处罚权的行政机关。不得委托。

行政执法人员必须具备相关行政执法资格。

【释义】行政强制措施的执法主体比较庞杂，个别地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法随意性大，导致侵害公民合法权益发生，影响法制的严肃性。为对行政强制的执法主体进一步加以规范。行政强制实施权不得委托，这与其他行政权利的实施有很大不同。

第十八条 行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：

（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；

（二）由两名以上行政执法人员实施；

（三）出示执法身份证件；

（四）通知当事人到场；

（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

（六）听取当事人的陈述和申辩；

（七）制作现场笔录；

（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；

（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

（十）法律、法规规定的其他程序。

【条文主旨】

本条是关于规范内部程序的规定。

【条文解读】

内部规范9大要求。

【释义】本条规定了行政机关工作人员在实施行政强制措施时应当遵守的规定和相应的十个程序，尤需引起注意。程序是执法的生命，程序不合法即一切不合法。

第十九条 情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。 

【条文主旨】

本条是关于当场实施行政强制措施的规定。

【条文解读】

当场实施行政强制措施条件：情况紧急、24小时内向行政机关负责人报告、补办批准手续。

当场实施行政强制措施救济途径：行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

【释义】体现了“事急从权”的原则，但事后要按规定补办批准手续。

第二十条 依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：

（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；

（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；

（三）法律规定的其他程序。

实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

【条文主旨】

本条是关于限制人身自由的特别规定。

【立法背景】

行政强制法草案一审稿中对采取限制公民人身自由的行政强制措施的程序作了规定，如：采取行政强制措施前须向行政机关负责人书面或者口头报告并经批准；出示执法身份证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径以及当事人依法享有的权利等。审议中，有些常委委员提出，限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束。草案对查封、扣押财产的期限有规定，但对限制人身自由的强制措施没有规定期限，应加以规定。全国人大法律委员会经研究认为，限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定。因此，在关于行政强制法草案修改情况的汇报中，建议增加规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。” 

草案三审稿明确了实施限制公民人身自由的行政强制措施后，应当当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点。

草案四审稿则进一步规定，还应当告知当事人家属限制人身自由的期限。四审稿的这一规定是为了保障公民的知情权，有了知情权，才谈得上对公权力的制约，以及对权利的救济。这一细节上的改动说明立法机关越来越重视程序正义，通过程序来规范公权力的行使。 

【条文解读】

限制人身自由的特别规定：

1.当场告知或者立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；

2.在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；

3.法律规定的其他程序；

4.不得超过法定期限（单行法中都有具体规定）；

5.目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

【释义】体现了行政强制以“必要性”和“适当性”为限度。这是对群众合法利益的保护，也是对公权力的规范。本法在进行二审时，有同志提出：限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束。对此，本条增加第二款规定。本条的规定说明了：《行政强制法》不是为了强制而强制，而是着眼于解决问题。本法在维护行政强制权威的同时，更注重对公民合法权利保护，贯穿了以人为本的法律精神。

第二十一条 违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。

【条文主旨】

本条是关于移送司法机关的规定。

【条文解读】

1. 违法行为涉嫌犯罪的，已不适用行政强制法。必须按照刑法相关规定移送司法机关处理。

2. 查封、扣押、冻结的财物一并移送。

3.书面告知当事人，不能口头告知。

【释义】保障当事人的知情权。我国早在《秦律》中，就明确规定了官府在对案件作出判决后，官吏有义务向当事人宣读判决书，称之为“读鞠”。这是全世界最早的关于保障当事人知情权的规定。

第二节 查封、扣押

第二十二条 查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

【条文主旨】

本条是关于查封、扣押实施主体的规定。

【条文解读】

查封、扣押措施的实施主体：法律、法规规定的行政机关。

【释义】明确实施主体。查封、扣押是两种不同的行政强制措施，对同一物品不能同时采取查封、扣押两种行政强制措施。

第二十三条 查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

【条文主旨】

本条是关于禁止超范围查封、扣押财物的规定。

【立法背景】

第二次审议的行政强制法草案增加相关规定，对查封、扣押的财物范围进行了规范和限制。行政强制法草案规定，在发现违禁物品、防止证据损毁等情形下，依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律、法规规定，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施。一些地方提出，为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，应对查封、扣押的物品的范围加以限制。 

全国人大法律委员会建议增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”

同时行政强制法草案相应地增加对违反这一规定的法律责任

三审稿增加不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。进一步加大了对公民、企业合法权益的保护力度。

【条文解读】

禁止范围：与违法行为无关的场所、设施或者财物、公民个人及其所扶养家属的生活必需品。已被其他国家机关依法查封的场所、设施或者财物。

【释义】查封、扣押财物是两种基本的行政强制措施，为防止行政机关滥用权力，杜绝执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益，任意扩大查封、扣押的范围，本条在二审时增加第一款规定，三审时增加第二款规定。

第二十四条 行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

查封、扣押决定书应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）查封、扣押的理由、依据和期限；

（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

【条文主旨】

本条是关于查封、扣押决定书和清单的规定

【立法背景】

三审稿规定：行政机关实施查封、扣押的，应当当场交付查封、扣押决定书和清单，而且应当载明查封、扣押的理由、依据和期限，载明查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等内容.

【条文解读】

查封、扣押特别规定：制作并当场交付决定书和清单。并载明五大事项。清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

【释义】第十八条有10大步骤，缺一不可。

第二十五条 查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。 

【条文主旨】

本条是关于查封、扣押期限的规定。

【立法背景】

草案四审稿还规定，延长查封、扣押等决定应及时告知当事人，并说明理由。其中“及时”、“说明理由”等内容，也是新增的规定。

【条文解读】

1.查封、扣押的期限不得超过三十日。

2.延长期限不得超过三十日。（延期需要行政机关负责人批准。延期决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。）

3. 查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。（检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。） 

【释义】为严控行政强制权，设立本条。

第二十六条 对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。

对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。 

因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

【条文主旨】

本条是关于查封、扣押的场所、设施或者财物的保管规定。

【立法背景】

三审稿规定：行政机关应妥善保管所查封、扣押的场所、设施或者财物，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。

因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

【条文解读】

1.保管主体：查封、扣押的行政机关；前者委托的第三人。

2.保管人不得不得损毁或者擅自转移、处置。

3.损害赔偿：行政机关先行赔付（有权向第三人追偿）。

4.费用：保管费用由行政机关承担。

【释义】明确了在查封、扣押过程中行政机关应履行的各种义务。为减少机关负担，执法人员应尽量避免损毁、损失所查封、扣押的场所、设施和财物。

第二十七条 行政机关采取措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。 

【条文主旨】

本条是关于查封、扣押后及时作出处理决定的规定。

【条文解读】

3种处理决定：1.没收非法财物（违法事实清楚）；2.销毁（法律、行政法规规定应当销毁的）；3.解除查封、扣押的决定。

【释义】第二十五条规定，期限不超过30个工作日，延长期限不超过30个工作日。也就是说，行政机关从采取查封、扣押措施到作出最后处理决定累计不得超过60个工作日。

第二十八条 有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：

（一）当事人没有违法行为；

（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；

（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；

（四）查封、扣押期限已经届满；

（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。 

【条文主旨】

本条是关于解除查封、扣押决定的规定。

【立法背景】

四审稿草案增加规定，明确了五种情形下行政机关应当及时做出解除查封、扣押的决定。这五种情形分别是：当事人没有违法行为的；被查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关的；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押的；查封、扣押期限已经届满的；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。 

【条文解读】

解除查封、扣押决定的五种情形。

解除决定的要求：1.立即退还财物；2.已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项；3.变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

【释义】本条体现了行政纠错、更正机制，但在司法实践过程中执法人员应严格按程序办事，尽量避免错扣、错封行为的发生。

第三节 冻 结

第二十九条 冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

【条文主旨】

本条是关于冻结措施实施主体、冻结范围的规定

【条文解读】

冻结措施实施主体要求：1.法律规定的行政机关机关，行政法规、地方性法规等无权设定；2.行为不得委托。

冻结范围：1.数额应当与违法行为涉及的金额相当；2.不得重复冻结已被其他国家机关依法冻结的。

【释义】冻结存款、汇款涉及公民财产权，国家尤为严肃，故而专门作出规定。

第三十条 行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。

金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。

法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

【条文主旨】

本规定是关于金融机构冻结的规定。

【条文解读】

冻结程序要求：1.实施前须向行政机关负责人报告并经批准；2.由两名以上行政执法人员实施；3.出示执法身份证件；4.制作现场笔录；5.交付冻结通知书。

金融机构的保密要求。

冻结措施实施主体具有排他性。

【释义】需要各行政机关提前与各大金融机构建立完善的《资金冻结、划转工作预案》，明确工作流程、内容、人员职责，方能做到按程序、不拖延、不泄密、不违法四项要求。

第三十一条 依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）冻结的理由、依据和期限；

（三）冻结的账号和数额；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。

【条文主旨】

本条是关于冻结通知的规定。

【条文解读】

冻结通知书3日内交付当事人。载明五大事项。

【释义】时限要求三日内完成告知义务。必须做到冻结理由充分、冻结依据引用准确、冻结期限起止理解无歧义。

第三十二条 自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。 

延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

【条文主旨】

本条是关于采取冻结措施后的处理的规定。

【条文解读】

冻结后的处理结果：1.作出处理决定；2.解除冻结；3.延长期限（不超过三十日，另有规定除外；及时书面告知当事人，并说明理由）。

【释义】期限不超过30个工作日，延长期限不超过30个工作日。也就是说，行政机关从采取冻结措施到作出最后处理决定累计不得超过60个工作日。本条可与第27条互参。

第三十三条 有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：

（一）当事人没有违法行为；

（二）冻结的存款、汇款与违法行为无关；

（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；

（四）冻结期限已经届满；

（五）其他不再需要采取冻结措施的情形。

行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。

【条文主旨】

本条是关于解除冻结决定的规定。

【立法背景】

原草案规定，对行政机关已经冻结的存款、汇款，“不再需要冻结的，行政机关应当及时作出解除冻结的决定。”为了进一步明确解除冻结的情形，保护当事人的合法权益，根据有的常委委员的意见，全国人大常委会法律委员会建议将这一款修改为:“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定:(一)当事人没有违法行为；(二)冻结的存款、汇款与违法行为无关；(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；(四)冻结期限已经届满；(五)其他不再需要采取冻结措施的情形。” 

【条文解读】

1.解除冻结决定的五大情形。

2. 应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。

3.行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。

【释义】本条可与第28条互参。

第四章 行政机关强制执行程序

第一节 一般规定

第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

【条文主旨】

本条是关于依法履行职责的规定。

【条文解读】

1.具有行政强制执行权的行政机关只能由法律规定。

2.行政强制执行的前提条件：当事人在行政机关决定的期限内不履行义务。

【释义】行政决定执行难是个长期困扰我国的问题，主要原因有：申请人民法院执行，执行效率低；法院审查过多，程序不规范；执行的期限过长，影响行政效率；申请法院执行，行政机关要向法院交执行费。针对上述问题，本法对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出了详细规定。行政机关自己有权执行的公安、税务、海关、国家安全机关、水利、质监、工商、专利等等。

第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）履行义务的期限；

（二）履行义务的方式；

（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；

（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行事先催告的规定。

【条文解读】

行政强制执行事先催告应当以书面形式作出，并载明4方面事项。

【释义】关于行政机关强制执行前的程序义务。

第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 

【条文主旨】

本条是关于当事人陈述、申辩权的规定。

【条文解读】

1.赋予当事人陈述和申辩权。

2. 行政机关应当充分听取当事人的意见。

3. 当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

【释义】在第8条基础上，本条再次重申了当事人的陈述权和申辩权。

第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）强制执行的理由和依据；

（三）强制执行的方式和时间；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行的前提条件的规定。

【条文解读】

前提条件：1.有业已生效的行政决定；2.当事人期限内拒不履行义务；3.经依法催告；4.当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明五方面事项。

行政强制立即执行情形：催告期间，有证据证明有转移或者隐匿财物迹象。

【释义】执法人员应注意一般条件下强制执行和立即强制执行的前提条件有所不同。

第三十八条 催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行决定书送达的规定。

【条文解读】

1.送达方式：直接送达。

2.当事人拒绝接收或者无法直接送达，依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

【释义】参见《中华人民共和国民事诉讼法》第25章《送达、期间》。

第三十九条 有下列情形之一的，中止执行：

（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；

（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；

（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；

（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

【条文主旨】

本条是关于中止行政强制执行的规定。

【立法背景】

“中止执行”与“终止执行”

“中止”仅指在程序上的暂行中断，在构成中止理由的事实消灭后，执行程序重新开始。在中止前已经执行完毕的，继续有效。人民法院执行员可以依职权主动恢复；当事人也可以提出申请，经人民法院执行员批准后恢复。 

“终止”是案件执行的完全结束，当事人权利和义务完全消灭。

【条文解读】

中止执行的4种情形。

中止执行后的2种处理结果：1.恢复（中止情形消失）；2.不再执行（无明显社会危害，当事人却无履行能力，中止满3年未恢复执行）

【释义】有待于最高人民法院作出相关的司法解释。

第四十条 有下列情形之一的，终结执行：

（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；

（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；

（三）执行标的灭失的；

（四）据以执行的行政决定被撤销的；

（五）行政机关认为需要终结执行的其他情形。

【条文主旨】

本条是关于终止行政强制执行的规定。

【条文解读】

终止执行的5种情形。常见于执行过程中，主体缺失、标的灭失或者决定被撤销。

【释义】中止和终结是两个概念，容易混淆。

第四十一条 在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行意外情况处理的规定。

【条文解读】

意外情况：1.执行有瑕疵；2．执行本身虽无瑕疵，但据以执行的行政决定有瑕疵，被撤销或变更。

意外情况处理：1.恢复原状、退还财物；2.依法赔偿（无法满足前条）。

【释义】为防止权力滥用。

第四十二条 实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。 

执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

【条文主旨】

本条是关于执行协议的规定。

【立法背景】

三审稿增加行政强制执行可达成执行协议。

【条文解读】

达成执行协议的前提：不损害公共利益和他人合法权益。

达成执行协议后的3种处理方式：1.分阶段履行；2.减免加处的罚款或者滞纳金（采取补救措施）；3.恢复强制执行（不履行协议）。

【释义】在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当提出书面申请，并提交有证明材料，填写《延（分）期缴纳罚没款审批表》、《延（分）期缴纳罚没款保证书》。作出延分期缴纳罚没款决定，其期限应当明确，不能含糊不清，一般以不超过三个月为宜。

第四十三条 行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。

行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行禁止性规定的规定。

【条文解读】

禁止性规定：1.不得在夜间实施；2.不得在法定节假日；3.不得通过干扰居民基本生活迫使当事人履行相关行政决定（停止供水、供电、供热、供燃气等方式）。

【释义】在最初的草案中就禁止了上述这些行为，但是没有规定违反后的法律责任，这就属于容易落空的条款。最终版本的法律专门增加了相应的法律责任，如果搞“夜袭”、节假日强制执行，或采取断水、断电等方式“由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

【条文主旨】

本条是关于违法建筑强制拆除的规定。

【立法背景】

四审稿规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人逾期拒不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

但是，今年１月公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请人民法院强制执行。（被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县政府依法申请法院强制执行。）那么，行政强拆和司法强拆是什么关系？ 

强拆有两种模式：一是没办理任何手续、私搭乱建的违法建筑，根据我国城乡规划法的规定，这种违法建筑由政府来强拆；另一种是合法的建筑，政府出于公共利益的需要进行征收，这种建筑的强拆适用征收补偿条例的规定，通过司法渠道进行。 

现实生活中，违法建筑、违章建筑是由政府来认定。不能排除有的地方政府把合法建筑认定为违法建筑而加以拆除。事实上，不少恶性拆迁事件，正是由违法建筑的拆除引发的。

行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施的认定可能有误，即使认定正确，相应违法建筑物、构筑物、设施也不一定需要拆除，而可能有其他处置方法。给行政相对人一个提出异议和寻求救济的机会，在“限期当事人自行拆除”后增加规定：当事人对限期拆除公告有异议的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。复议、诉讼期间，除公共利益紧急需要外，暂停公告的实施。 

【条文解读】

违法建筑强制拆除需要满足3个条件：1.行政机关给予公告；2.限期自行拆除；3.法定期限内当事人放弃复议和诉讼等救济途径。

【释义】未经公告，不得强制执行。这是专门针对过去个别执法部门不经公告便强行拆除公民建筑物等违法行为而专门作出的限制性规定。

第二节 金钱给付义务的执行

第四十五条 行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

【条文主旨】

本条是关于加处罚款或者滞纳金标准和数额的规定。

【立法背景】

河南有一辆吊车被查出欠缴养路费，其中欠缴本金不到６万元，而滞纳金却高达49万元。这一案件曾引起人们的争议。第二次审议的行政强制法草案关注到了这一类现实问题，并增加规定对这一情形进行规范。修改后的草案明确：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”这等于对行政机关加处罚款或者滞纳金的数额封了顶。

行政强制法草案明确，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法按日加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。 

有些常委委员、地方提出，实践中由于有些行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，致使当事人未能及时缴纳罚款或者有关税费，有时加处罚款或滞纳金的数额非常巨大，应对这种情形加以规范。 

全国人大法律委员会研究认为，行政处罚法和税收征收管理法对加处罚款和滞纳金的比例已经分别作了规定，建议删去“按日加处罚款的比例不得高于百分之三。按日加处滞纳金的比例不得高于千分之二”的规定。 

【条文解读】

1.加处罚款或者滞纳金标准告知；

2.罚款或者滞纳金数额封顶，以金钱给付义务为限。

【释义】针对现实中因为行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，出现“滚雪球”式罚单，导致滞纳金远高出罚款数额的情况，在二审时本条增加了第二款规定。

第四十六条 行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。

没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。 

【条文主旨】

本条是关于加处罚款或者滞纳金执行的规定。

【条文解读】

加处罚款或者滞纳金的三种执行方式及实施条件：

（一）有强制执行权的行政机关强制执行

条件：1.具有行政强制执行权；2.满三十日；3.经催告当事人仍不履行。

（二）无强制执行权的行政机关将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款

条件：1.行政机关无强制执行权（但有权采取行政强制措施）；2.之前已采取行政强制措施（按照第三章规定办理）；3.当事人法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；4.经催告仍不履行。 

（三）无强制执行权的行政机关申请法院强制执行

条件：1.行政机关无强制执行权；2.之前未采取行政强制措施。

【释义】拍卖所得必须在一定期限内缴纳归公。

第四十七条　划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。

法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

【条文主旨】

本条是关于划拨存款、汇款的规定。

【条文解读】

决定机关：法律规定的行政机关（排他性）。

执行机构：金融机构。

二者衔接方式：书面通知。

【释义】行政机关要求金融机构划拨存款、汇款时必须按法定程序进行。

第四十八条 依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

【条文主旨】

本条是关于依法拍卖财物的规定。

【条文解读】

此条是强制法和拍卖法的一个衔接性规定。拍卖专业性比较强，法律也有专门的规定。行政机关不直接执行，做出拍卖决定后，后续执行指向委托的专门拍卖机构进行。

【释义】《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国拍卖法〉的决定》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过并施行。

第四十九条　划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

【条文主旨】

本条是关于行政强制执行款项的规定

【条文解读】

行政强制执行款项处理：1.上缴国库或划入财政专户；2. 全额上缴，禁止截留私分或者变相私分。

【释义】通篇贯穿了依法处理的立法思想。

第三节 代履行

第五十条 行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。 

【条文主旨】

本条是关于代履行范围的规定。

【立法背景】

四审稿新增规定，将“代履行”限定在“危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源”的范围内。和三审稿相比，四审稿将“代履行”作为草案第四章(行政机关强制执行程序)第三节的名称，取代了三审稿中“作为、不作为义务的执行”的名称。三审稿中，该节第四十九条规定的“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行”，在四审稿中被修改为“行政机关依法……经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交53

通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。

草案三审期间，有的常委委员提出，应当进一步明确代履行的范围，加强对代履行的规范。代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。经研究，赞成对代履行严格限定范围，作出上述修改。 

【条文解读】

代履行实施主体：1.行政机关；2.受行政机关委托的没有利害关系的第三人。

代履行实施条件：1.行政决定是关于履行排除妨碍、恢复原状等义务；2.当事人逾期不履行（决定书的期限）；3.经催告仍不履行；4.其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源。

【释义】代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。为此，本法明确了代履行的范围，加强对代履行的规范。

 

第五十一条 代履行应当遵守下列规定：

（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；

（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；

（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；

（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。

代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

【条文主旨】

本条是关于代履行要求的规定。

【立法背景】

四审稿还新增了关于代履行费用、方式的规定。费用方面，新增“按照成本合理确定，由当事人承担”取代了三审稿中所规定的“由当事人承担”。方式上，

四审稿新增一款内容:“行政机关和受委托第三人不得以暴力、胁迫以及其他非法方式实施代履行。”

【条文解读】

代履行的内部规范要求。

费用：代履行的费用由当事人承担（按照成本合理确定）。

方式：代履行方式必须合法（不得采用暴力、胁迫等）。

【释义】为防止行政机关滥用代履行，对代履行的范围、程序等条件进行了限制和明确。代履行决定书“送达方式”应注明送具体使用直接、委托、留置、公告、邮寄等。采用邮寄的应当将挂号回执和邮寄凭证粘贴在备注栏内，并用文字说明。

第五十二条　需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

【条文主旨】

本条是关于立即实施代履行的规定。

【条文解读】

立即实施代履行的范围：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物。

立即实施代履行的前提条件：当事人不能清除。

立即实施代履行的事后要求：事后立即通知当事人，并依法作出处理。

【释义】体现了“事急从权”的原则，特殊情况下的强制执行程序相应简化。

第五章 申请人民法院强制执行

第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。 

【条文主旨】

本条是关于没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的规定。

【立法背景】

第二次审议的行政强制法草案修改了有关条款，明确没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行的期限为三个月。此前，行政强制法草案曾规定，没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请56

人民法院强制执行。有些常委会委员提出，为了提高行政效率，规范行政机关申请人民法院强制执行制度，应对行政机关申请人民法院强制执行的期限作出规定。

全国人大法律委员会经研究，建议修改行政强制法相关条款，规定：“当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自法定的复议或者诉讼期限届满之日起三个月内依照本章规定申请人民法院强制执行。” 

行政强制法草案五审稿删除了草案四审稿中规定的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”。

1989年，行政诉讼法确立了行政强制执行体制，规定行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行，这被学界称之为“非诉行政强制执行”。

2000年以后，非诉行政执行案件持续增长，2007年，全国法院受理此类执行案件超过了24万件，而同期行政诉讼案件仅10万件左右，给法院执行带来压力。另一方面，因社会转型时期利益冲突加剧，一些影响大、涉及重大利益的土地、房屋等案件上升很快，非诉行政强制执行的难度越来越大。一些地方法院进行探索了“执行令状”、“委托执行”、“法院审查、政府实施”制度等。 

草案四审过程中，最高法提出，实践中向法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行的外，还在探索对有的案件由原来行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的“双轨制”，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的“单轨制”，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议行政强制法对此予以体现，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四审稿上述规定。 

全国人大常委会法律委员会经研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四次审议稿上述规定。 

【条文解读】

没有行政强制执行权的行政机关必须申请人民法院强制执行。

条件：1. 行政机关没有行政强制执行权；2. 当事人不履行行政决定（当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼）；3.自期限届满之日起三个月内。

【释义】特指没有行政强制权的行政机关。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第五十四条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。 

【条文主旨】

本条是关于法院强制执行管辖权的规定。

【立法背景】

二审稿规定：行政机关申请人民法院强制执行前，应当向当事人发出书面催告，督促当事人履行义务。

【条文解读】

申请法院强制执行前置程序：催告（期限：10日）

法院强制执行管辖权：1.行政机关所在地有管辖权的人民法院；2.不动产所在地有管辖权的人民法院（强制执行不动产的特别规定）。

【释义】催告书有一定要求和格式。“人民法院”名称应写全称。

第五十五条 行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见及行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

【条文主旨】

本条是关于申请法院强制执行所需材料的规定。

【条文解读】

申请法院强制执行所需5方面材料。

材料要求：1.申请书由行政机关负责人签名；2.加盖行政机关的印章；3.注明日期。

【释义】申请强制执行所需要提交的材料和《强制执行申请书》的文书要求。“申请执行内容”应当写明申请执行的事项，包括罚没款数额，没收物品名称及数量等。“依据”应当在《附件》中分项列明《行政处罚决定书》、《没收物品凭证》、《没收物品清单》、《送达回执》等，以及人民法院认为需要提供的其他相应材料。

第五十六条 人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。

行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。

【条文主旨】

本条是关于法院受理强制执行申请的规定。

【立法背景】

国务院法制办提出，行政机关向人民法院申请强制执行，如果人民法院不予受理，怎么办？针对这一问题，全国人大法律委员会建议，在行政强制法草案中增加规定：“行政机关对人民法院不予受理有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院提出，上一级人民法院应当在三十日内作出是否受理的裁定。” 

【条文解读】

受理时限：五日内。

不予受理裁定有异议的救济途径：向上一级人民法院申请复议（十五日内提出，三十日内受理）（复议申请受理的特别规定，与行政复议相区别）。

【相关规定】

《中华人民共和国行政复议法》第十七条：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复60

议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

【释义】规定了人民法院的受理时限。

第五十七条　人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。 

【条文主旨】

本条是关于法院强制执行裁定的一般规定。

【条文解读】

审查方式：书面审查。

作出执行裁定条件：1.材料齐全且符合要求；2.行政决定具备法定执行效力；3.不存在五十八条规定的情形。

执行裁定时限（不存在五十八条规定的情形）：自受理之日起7日内。

【释义】第五十五条共有五项要求。

第五十八条　人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：

（一）明显缺乏事实根据的；

（二）明显缺乏法律、法规依据的；

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。 

【条文主旨】

本条是关于法院裁定前听取意见的规定。

【条文解读】

听取意见的3种情形。

裁定时限：三十日；裁定送达时限：五日。

裁定异议处理：向上一级人民法院申请复议（十五日内申请，三十日内裁定）。

【释义】我国是二审终审制国家，所谓二审终审制就是指一个案件经过两级人民法院审判即告终结的制度，对于第二审人民法院作出的终审判决、裁定，当事人等不得再提出上诉，人民检察院不得按照上诉审程序抗诉。《民事诉讼法》第10条规定：人民法院审理民事案件，依照法律规定实行两审终审制度。因此，这里的“上一级人民法院”一般是指地、市、州、盟、专区、行署所在地的中级人民法院。

第五十九条 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

【条文主旨】

本条是关于法院立即强制执行的规定。

【条文解读】

法院立即强制执行条件：1.情况紧急；2.为保障公共安全；3.行政机关申请；4.经法院院长批准；5.裁定之日起五日内执行。

【释义】紧急情况下，申请和执行程序有所简化，但仍需得到法院院长的书面批准。

第六十条 行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。

依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

【条文主旨】

本条是关于法院强制执行费用、款项的规定。

【条文解读】

强制执行的费用：由被执行人承担。

承担方式：1.划拨、拍卖的，费用直接扣除；2.依法拍卖财物（按照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理）。

款项处理：上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

【释义】执行费用和款项。

第六章 法律责任

（简单导读）

【责任对比】

（一）强制法法律责任：

责任主体：直接负责的主管人员和其他直接责任人员、有关部门、金融机构

责任结果：1.责令改正（对部门）；2.处分（对相对人，记大过、降级、撤职或者开除，责任部分共8条，7条中出现处分）；3.赔偿。

（二）许可法法律责任（11条）

许可法责任主体：行政许可机关及其责任人员、行政许可申请人（被许可人）

责任结果：

1.关于行政机关（7条）：撤销（对部门）、处分（对相对人）、追究刑事责任、赔偿。

2.关于申请人（被许可人）（4条）：不予许可、给予警告、再次申请间隔限制、行政处罚、追究刑事责任。

（三）处罚法法律责任（8条）：

处罚法责任主体：行政机关、执法人员

责任结果：处分（8条），追究刑事责任(4条)

小结：授益行（许可法）法律责任都是双方的；损益性（处罚、强制）法律责任是单方的。

第六十一条　行政机关实施行政强制，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）没有法律、法规依据的；

（二）改变行政强制对象、条件、方式的；

（三）违反法定程序实施行政强制的；

（四）违反本法规定，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的；

（五）对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的；

（六）有其他违法实施行政强制情形的。

【释义】根据《中华人民共和国噪音污染防治法》“夜间”是指晚北京时间22:00至次日凌晨6：00之间的期间。根据《国务院关于修改<全国年节及纪念日放假办法>的决定（第二次修订）》“法定节假日”共三类，分别是全体公民放假、部分公民放假、少数民族习惯节日。我意从控权法的角度讲要包括双休日。过去，个别部门和单位为了迫使当事人履行相关行政决定对当事人采取停止供水、供电、供热、供燃气等粗暴方式，本法明令禁止。

第六十二条 违反本法规定，行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）扩大查封、扣押、冻结范围的；

（二）使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物的；

（三）在查封、扣押法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除查封、扣押的；

（四）在冻结存款、汇款法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除冻结的。

【释义】杜绝滥用权力。

第六十三条　行政机关将查封、扣押的财物或者划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项，截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。

行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封、扣押的场所、设施或者财物据为己有的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。

【释义】行政机关工作人员利用职务上的便利将查封、扣押的场所、设施或者财物采用截留、私分或者变相私分等手段据为己有的都是严重违法行为。不仅要受到行政处分，同时还将会受到党内处分。

第六十四条 行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】再次重申了法律不得为单位或个人谋取利益的原则。与第七条互参。

第六十五条 违反本法规定，金融机构有下列行为之一的，由金融业监督管理机构责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）在冻结前向当事人泄露信息的；

（二）对应当立即冻结、划拨的存款、汇款不冻结或者不划拨，致使存款、汇款转移的；

（三）将不应当冻结、划拨的存款、汇款予以冻结或者划拨的；

（四）未及时解除冻结存款、汇款的。

【释义】泄密、拖延、错冻多划、解除不及时是金融机构最易触犯的四大违法类型。

第六十六条 违反本法规定，金融机构将款项划入国库或者财政专户以外的其他账户的，由金融业监督管理机构责令改正，并处以违法划拨款项二倍的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

违反本法规定，行政机关、人民法院指令金融机构将款项划入国库或者财政专户以外的其他账户的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】必须保证进入国库或财政专户。

第六十七条 人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】执法行为本身不得违法或擅自扩大范围。

第六十八条 违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。

违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】明确了违法的责任和后果。我国早在西周时期就产生了“五过”制度，是专门用于追究法官责任的法律规定。凡罚不当罪、徇私枉法者，即按“五过”规定加以处罚。“五过”具体是指：惟官，指畏权而枉法者；惟反，指报私怨而枉法；惟内，指因亲属裙带关系而徇私；惟货，指贪赃受贿而枉法；惟来，指受私人请托而枉法。凡此五者出入人罪，皆以其罪罪之。

第七章 附 则

第六十九条 本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。

【释义】根据《国务院关于修改<全国年节及纪念日放假办法>的决定（第二次修订）》“法定节假日”共三类，分别是全体公民放假、部分公民放假、少数民族习惯节日。我的理解这里的节假日要包括双休日。

第七十条 法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。

【条文主旨】

本条是关于行政强制主体的补充规定。

【条文解读】

管理公共事务职能的组织主体资格条件：1.法定授权；2.以自己的名义实施行政强制。

【释义】本条主要是针对各级各类具有管理公共事务职能的参公管理的单位。

第七十一条 本法自2012年1月1日起施行。

【释义】《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》并称为“行政法典三部曲”。前两部法律早已实施多年，学界已经进入修改的调研中，《行政强制法》的颁布实施，标志着我国对行政权力的限制、公民权利的保障构成了更为完整的法律体系。